土地管理法与时俱进维护农民权益不动摇

聚焦三农

修订后的土地征收政策，通过落实“三保”，可以有效促进集体土地的流转。

8月26日，全国人民代表大会常务委员会表决通过修改《土地管理法》《城市房地产管理法》的决定，修改后将于明年元旦起施行。

目前中国实行城市土地国有、农村土地集体所有的“双轨制”。相对于城市而言，农村的土地情况由于城市开发和农村“缩水”，加上农村人口不断自然流出，面临更多的现实与规则之间的矛盾，因此成为本次土地管理法修改的重中之重。

修订后的土地管理法，关于土地公有、保护农民利益、保护耕地、节约集约用地等方面的基调并未发生变化，甚至还得到强化。土地使用制度的执行层面上，在总结以往改革经验的基础上，基本体现出“三保促转”的变化。

“一保”农民土地不被随意征收，这也是首次对土地征收的公共利益进行明确界定。法律规定，国家为了公共利益的需要可以征地。但是，对于什么是公共利益，长期以来并没有明确的法律规定。同时，原土地管理法规定，任何单位和个人使用土地，必须使用国有土地。实际上，征收农村集体土地已成为获得新增土地的主要途径，任何征收土地的理由最终都被界定为“公共利益”。修订后的土地管理法直接列举了基于公共利益可以动用国家征收权的六种情形，包括：军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种确需征地的情况。

“二保”补偿标准不能降低被征地农民原有生活水平，这也是土地管理法首次明确被征地农民合法权益的边界。过去，是以土地征收的原用途来确定土地补偿方案，以年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，比如，原来是种玉米的土地，就补偿若干年的玉米产值。现在则要考察区片综合地价，除了考虑土地产值外，还要考虑区位、当地经济发展状况等因素，综合确定征地补偿款。另外，还增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，为被征地农民构建了一个更长久的保障体系。

“三保”征地农民的知情权。通过完善土地征收程序，把原来的“批后公告”改为“批前公告”，使被征地农民拥有更多的参与权、监督权和话语权。

上述举措的实施，直接增加了政府征地的难度和成本，相当于在土地供应上“扎紧了一端”，但与之配套的是在集体土地供应上“放松了另一端”。总体来看，修订后的土地征收政策，通过落实“三保”，可以有效促进集体土地的流转。

另外，修订后的土地管理法取消了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，这也是最大的制度创新亮点。农村集体建设用地只要符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意，就可以通过出让、出租等方式交由外部人直接使用；该使用者还可以通过转让、互换、抵押的方式，进行再次转让。这意味着，农村集体土地可以直接对接市场、实现流转，不必像以前那样，必须由政府独家征收，再由政府独家向用地方出让。新的模式既能提高土地使用效率，也能为农民带来更多实惠，可加速农村向城乡一体化转型。

过去，农村宅基地基本遵循“一户一宅”的规则，现在则增加了“户有所居”的规定。在现实中，有一部分农民进城落户后不再回头，宅基地成为这些人的“死资产”。现在，修订后的土地管理法允许这类“宅基地”有偿退出，可令交易双方各取所得。

土地管理法的此次修订，为市场化推进农村改革与发展提供了制度动力。同时，维护农民合法权益仍是制度建设的根本。执行新的土地制度，既要坚持法治化，也要尊重农民的决定权和自主意愿，既不能强迫流转，也不能妨碍流转。维护农民利益、补齐农业短板、促进农村发展，才是“三农”政策改革的初心。

□缪因知（法律学者）