立法，为了全民健康

习近平总书记强调：“没有全民健康，就没有全面小康。”为了使正在审议的基本医疗卫生与健康促进法草案更加完善，11月28日至12月1日，十三届全国人大常委会立法调研组赴云南开展立法调研。

针对基层医疗卫生服务能力薄弱的现状，作为我国卫生与健康领域的“母法”，基本医疗卫生与健康促进法草案强调要“强基层”，坚持以基层为重点，着力加强基层医疗卫生机构和人才队伍建设。

无论是召开各级人大代表座谈会，还是深入现场实地考察，调研组都注意多倾听来自基层的声音。调研组领导感叹，“这些立法建议，是我们坐在办公室里想不出来的。”

让优质医疗人才下沉到基层

11月28日，调研组刚到云南，就请来3位全国人大代表和7位地方各级人大代表进行座谈，听取他们对这部法律草案的意见和建议。

草案把健康定位在促进“保基本、强基层、大健康”上，明确规定，“建立规划适宜、结构合理、分布均衡的医疗卫生人员队伍。”“加强全科医生的培养和使用，发挥其在基本医疗卫生服务中的独特作用。”

全国人大代表、云南省第一人民医院院长蒋立虹第一个发言，“云南省很多村寨地理位置偏远，乡村医生在一定程度上弥补了农村基层医疗和公共卫生服务保障的短板，尽管我省对乡村医生给予了适当补助，但是乡村医生仍存在老龄化、难留住的问题，且服务能力相对较弱。”他建议，法律应对全科医生以及其他医疗卫生人员的培养和使用，给予欠发达地区更多的配套政策和激励机制，助力优质医疗资源真正下沉到基层，让他们留得下、稳得住，能看病、会看病。

“国家加强乡村医生队伍建设，完善对乡村医生的多渠道补助机制。” 草案的这条规定，让全国人大代表、云南省财政厅厅长张岩松很振奋。他认为，提升基层医疗卫生诊疗水平和服务能力，人才是关键，但长期以来，基层卫生人才缺乏，素质不高，待遇偏低，队伍不稳定，特别是基层全科医生严重缺乏，乡村医生保障机制不完善。

张岩松列举了一组数据：2017年，云南省服务每万人口的全科医生仅1.09人，低于全国及西部地区平均水平；基层医疗卫生机构人员12.01万人，只占总数的32.52%。他建议，立法应进一步加大对西部地区基层医疗卫生人才培训培养支持力度，加大东部地区对西部地区基层医疗卫生人才培训培养的帮扶力度。

说起基层医疗卫生人才短缺的问题，全国人大代表、德宏州中医医院副院长张益俊也是满肚子心里话，“疾控人员留不住啊！我们德宏州疾控中心每年招3—4名医生，都是硕士以上学历，可现在几乎全走光了。为什么？就是因为待遇低，每月的收入在当地只能解决个人的基本生活问题，结婚生子都困难。”

谈到对基层医疗卫生人才的培养，代表们提出了一些具体建议：加强在贫困地区、边疆地区全科医生定单、定向培养，并鼓励毕业后在基层工作5—7年以上；对社区医生、乡镇卫生院医生，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训等方面实施优惠待遇；探索和建立对乡村医生、家庭医生的培养、培训机制。

11月30日，调研组在边远山区乡村的瑞丽市户育乡卫生院见到两位来自市级医院的医生正在出诊。市民族医院的景颇族医生梅普都每月要来卫生院出诊一次，坐在他对面的是来自市人民医院的李晓丹医生，她一周要到卫生院出诊两次，“这是医院的要求，我们自己也愿意来，希望用我们的努力提高卫生院的医疗水平。”每当这些市级医院医生到卫生院出诊时，病人都会多一些。

调研组提出，目前，不可能每个县医院、乡镇卫生所都拥有高水平的专家队伍，可以通过互联网、大数据等现代信息技术，进行远程医疗、网上会诊，把大医院的技术和经验传送到基层，实现资源共享、综合利用。这些都需要从法律上加以引领和规范。

支持基层医疗卫生机构发展

医疗资源怎样才能做到均衡、合理、科学地配置和布局，这既是公众关心的热点，也是立法调研关注的焦点。

草案在总则中明确国家采取多种措施，优先支持基层医疗卫生机构发展，提高基层服务能力。二审稿中增加规定，国家加强以县级医院为中心,乡镇卫生院、村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络和以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络的建设。

据介绍，云南省129个县中，只有60个县各有一所县级公立医院能达到县医院医疗服务能力基本标准，这就导致在健康扶贫要求集中救治的9类15种大病中，县级公立医院只能承担少数疾病的治疗，大多数疾病救治需要转至上级医院。

12月1日，调研组来到腾冲市固东镇江东社区卫生所。这个卫生所是十几年前建的，从外面看还可以，可一走进诊室，就能看见一些地方的墙壁已经脱落开裂，氧气瓶也是锈迹斑斑。所长黄科中的第一个要求是，希望能解决卫生所的房屋设施建设问题。

医疗卫生机构条件落后，在基层，尤其是边远山区很普遍。石林县大可乡人大代表、大可乡卫生院副院长李凤云，作为最基层的医疗卫生工作者，天天和老百姓打交道，尝遍了基层医疗卫生工作的酸甜苦辣，说话很直率，“前几年，我院配备了一台X光机，由于相关设施配备不合理等原因，这台机器到现在也没有用过，成了一堆废品。”

调研组认为，医疗资源的配置和布局必须坚持从实际出发，最大限度利用医疗资源，发挥其效能。调研组建议，可以考虑增加有关条款，通过法律调节来推动和保障医疗资源均衡合理科学的配置。同时，对共享资源的综合利用，也可以从法律上予以规范。

加大对西部地区的投入倾斜

“虽然我们每月能挣2500—2800元，但是要交300元的伙食费、500多元的水电费等，上网和文具的开销100多元，这些费用加起来每月约1000多元，每年年底还要交8800元的养老保险，卫生院的一些设备得由我们自己掏钱买，根本不够支撑自己的生活，真是‘苦’啊！”12月1日，面对调研组，腾冲市固东镇江东社区卫生所的医生“大倒苦水”。

“国家加大财政投入力度，扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展基本医疗卫生与健康促进事业。”草案的这条规定，抓住了目前医疗卫生和健康工作发展不平衡不充分的主要矛盾，有利于进一步促进边远地区基层医疗卫生服务能力建设。

张岩松提出，云南财力较弱，对中央财政依赖较高，现有的投入水平还不能完全满足卫生健康事业发展的需要。比如，按照基层医疗服务能力提升工作要求，乡镇卫生院完成设备标准化配置、县级公立医院提质达标晋级行动、基层卫生人才培养等项目的资金需求量很大，财政保障的难度也较大。他建议，立法加大对西部地区卫生健康事业发展的投入倾斜，支持西部地区加快提升县级及其以下医疗卫生机构的服务能力建设。

有代表认为，尽管草案明确了资金保障，也明确了各级政府的责任，但是在西部地区，地方财力有限，落实起来有困难。今后在制定实施细则时应进一步具体化、明晰化。同时，应鼓励东部地区社会资本投入西部地区卫生事业发展，加快缩小东西部医疗卫生和健康事业发展差距。云南省人大代表、红河州卫生和计划生育委员会主任张鹏程建议，立法应增加中央财政对边疆地区、贫困地区医疗卫生投入倾斜的规定。

《 人民日报 》（ 2018年12月03日 06 版）